La Dirección de Ordenamiento Territorial del Viceministerio de Participación Popular ha elaborado el proyecto de Ley No 142/00-01 de Ordenamiento Territorial, el cuál ha sido complementado e impulsado por la Comisión de Participación Popular, Gobiernos Locales y Descentralización del Senado, logrando su aprobación en esta Cámara y pasando a la Comisión de Descentralización y Participación Popular de la Cámara de Diputados. Estando en esta fase se realizaron las reuniones con las organizaciones de base de la Comunal, en las que se analizó, discutió y fueron señaladas las objeciones de las organizaciones.

El proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial no es nuevo, ya en 1995 circulaba un anteproyecto, que la gestión gubernamental de entonces no tuvo mucho interés en aprobar.

El Ordenamiento Territorial es un instrumento de planificación del desarrollo sostenible y tiene por objetivo la adecuación de las actividades económicas en los espacios geográficos más recomendables, buscando el equilibrio entre la mejor calidad de vida de la población y la optimización del uso sostenible de los recursos naturales.

La aparición del concepto de Desarrollo Sostenible, en la década del 70 se basa en los límites físicos del desarrollo, que no son otra cosa que los límites que impone la naturaleza a la explotación de recursos naturales y al crecimiento económico. Era pues necesario desarrollar una metodología que permita determinar el potencial de soporte de la tierra con carga de población. Para ello se introdujo el concepto de zonas homogéneas (paisajes). El ordenamiento territorial tiene su origen en las ciencias del paisaje o ecología del paisaje, las que sientan las bases para la Zonificación Geográfica.

La zonificación del paisaje o Zonificación Geográfica es el resultado de la aplicación de una metodología para delimitar un espacio de la superficie terrestre con ciertos atributos particulares, conformando unidades homogéneas con respecto a sus componentes constituyentes, como son el relieve, las formas del relieve, litología, suelo, vegetación, condiciones hidrológicas y las interrelaciones con las actividades del hombre, es decir el arreglo espacial de dichos componentes.

Pero en las unidades físicas se generan un conjunto de relaciones sociales, que implican la integralidad del espacio físico con el espacio social en un determinado territorio.

Esta relación (espacio físico/espacio social) y sus modificaciones en el tiempo, permite diferenciar una región de otras, ya sea por sus límites, el potencial económico de sus recursos naturales, o su modo de producción. De ello se desprende que en la planificación regional, no se puede prescindir del conocimiento del espacio físico natural, sus características y sus cualidades, pero tampoco se puede prescindir de los actores sociales directamente involucrados en ese espacio físico-productivo. Ahora bien, la adecuación del espacio social al espacio físico, y viceversa, mediante el consenso y la participación, es lo que persigue la planificación regional y el ordenamiento territorial. (Milton Suárez. 1995. Proceso Metodológico en la Planificación Territorial. ZONISIG. La Paz.)

Varios autores, en el documento Diagnóstico y Ejes Temáticos a ser considerados en la Formulación de la Ley de Ordenamiento Territorial, señalan como principios básicos en los que debe asentarse la Ley a los siguientes:

• El Principio de Integralidad. El proceso de Ordenamiento Territorial interrelaciona las dimensiones territorial, cultural, económica, social, ambiental y política.

• El Principio de Participación. El proceso de Ordenamiento Territorial implica un proceso interactivo entre el Estado y la Sociedad, donde los actores son sujetos de su construcción.

• El Principio de Subsidiariedad. El proceso de Ordenamiento Territorial es un proceso descentralizado con responsabilidades definidas en cada uno de los niveles nacional, departamental y municipal.

• El Principio de Equidad. El proceso de Ordenamiento Territorial está orientado a generar condiciones para asegurar mejor correlación de la diversidad territorial en los procesos de toma de decisiones, acceso a recursos productivos, financieros y no financieros, de tal forma que se garanticen las oportunidades, bienes y servicios en todo el país.

• El Principio Precautorio. Expresa el hecho de que el Ordenamiento Territorial está orientado a adoptar medidas precautorias cuando existan indicios de que una práctica u omisión en el uso u ocupación del territorio pueda generar daños graves o irreversibles.

• El principio de Prevalencia del Interés General sobre el Particular. Expresa el hecho de que el Ordenamiento Territorial está orientado a optimizar la ocupación y el aprovechamiento del territorio buscando la preponderancia del interés general sobre el particular en caso de coalición e intereses.

Resulta evidente que la planificación regional y ordenamiento territorial precisan de metodologías para la obtención de sus objetivos. Estas metodologías pueden varían, pero fundamentalmente han de estar basadas en un proceso informativo (levantamiento, sistematización interpretación y diagnóstico), un proceso evaluativo (zonificación o categorización física y económica) y un proceso de toma de decisiones, concertación y reglamentación (políticas, planificación y ordenamiento territorial).
El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial que está listo para su tratamiento por el plenario de la Cámara de Diputados define los siguientes alcances y conceptos:

• El objeto de la Ley es el de “establecer normas, procedimientos, instrumentos y el marco institucional, que regirán en el país, con la finalidad de organizar el Uso y la Ocupación del Territorio en el marco del Desarrollo Sostenible”. Con este alcance, la Ley de Ordenamiento Territorial queda limitada al Uso y Ocupación del Territorio, dejando de lado el bienestar o la calidad de vida de la población actual (que no se define en el concepto de Desarrollo Sostenible) y la armonía que debería existir entre el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el uso adecuado de los recursos naturales existentes en determinado territorio. Otro aspecto que deja de lado el alcance del proyecto de ley es la articulación en las dimensiones sectorial y territorial.

• Concepto de Ordenamiento Territorial: “Es el proceso de organización del Uso y la Ocupación del Territorio, en función de sus características biofísicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y político administrativas e institucionales, con la finalidad de promover el Desarrollo Sostenible del País. Constituye un componente fundamental del proceso de Planificación Integrada, al que orienta mediante diagnósticos y propuestas con base territorial. En cuanto a su naturaleza, el Ordenamiento Territorial, a través de sus instrumentos, se constituye en un proceso de carácter normativo y regulador del uso del suelo y ocupación del territorio”.

Se ha eliminado de las versiones anteriores él termino Uso de Recursos Naturales, lo cual podría ser aceptable si suponemos que el concepto de Territorio implica el uso de los recursos naturales en un espacio definido tanto por su delimitación ecológica como cultural, pero esto está lejos de acercarse al concepto de territorio definido líneas más abajo.
Por otro lado, es evidente que el proceso de Ordenamiento Territorial es un proceso de planificación integral en sí mismo, que se basa en una metodología, que dará como resultados parciales diagnósticos y propuestas de zonificación o categorización de usos, pero como componentes del proceso y no como resultado final.

En este sentido está claro que el proceso de Ordenamiento Territorial es un proceso de planificación territorial, que para su aplicación requiere, de instrumentos normativos.

• Concepto de Territorio: “Es el espacio político y administrativamente delimitado, objeto de apropiación y transformación por parte de un grupo humano, en función de sus características biofísicas- ambientales, socioeconómico -culturales y político -administrativas e institucionales”.

El concepto de territorio es un concepto integral en el cual la tierra y los recursos naturales que ella alberga se armonizan con la ocupación y uso colectivo de un grupo humano.

• Concepto de Suelo: “el soporte y receptor de impactos de las actividades humanas dirigidas al uso, manejo y conservación de los recursos naturales. Según sus condiciones de uso, el suelo se clasifica en urbano y rural.”

Este concepto y la clasificación propuestos por la Ley son sumamente reduccionistas ya que el suelo es un sistema y no únicamente un receptor de impactos.

El proyecto de Ley menciona como principios los siguientes:

• Principio Precautorio. El Ordenamiento Territorial establece el marco normativo mediante el cual se adoptan medidas precautorias tendientes a prevenir o mitigar prácticas u omisiones que puedan provocar danos irreversibles en el aprovechamiento y uso del suelo.

• Principio de Integralidad. El Ordenamiento Territorial, como proceso generador de las condiciones territoriales del Desarrollo Sostenible, articula en el territorio los componentes biofísicos, económicos, sociales, culturales y político institucionales.

• Principio de Concurrencia. El Ordenamiento Territorial promueve la articulación administrativa e institucional como base de la planificación y administración coherente, tanto vertical como horizontal, racionalizando la toma de decisiones y optimizando el uso de los recursos disponibles.

• Principio de Subsidiariedad. El Ordenamiento Territorial fortalece el proceso de descentralización administrativa, asignando a las instancias que componen los niveles Nacional, Departamental y municipal, responsabilidades y competencias definidas.

• Principio de Participación. El Ordenamiento Territorial asume y dinamiza la integración entre las entidades públicas, privadas y la sociedad civil en un proceso participativo, mediante el cuál los actores sociales son sujetos y protagonistas del Ordenamiento Territorial.

La eliminación del principio de prevalencia del interés colectivo al interés particular, definido en el documento de diagnóstico para la elaboración del proyecto de ley de Ordenamiento Territorial clarifica hacia donde apuntará el proyecto en cuestión; y eso no será evidentemente el interés colectivo.

El principio precautorio, aprobado en Río 92 bajo el Convenio de Biodiversidad, con rango de ley en nuestro país, dice textualmente:

“Observando que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza”.

El proyecto de ley de Ordenamiento Territorial pretende reglamentar dicho principio transformándolo, en primer lugar porque incorpora al concepto “mitigación” de practicas causantes de daños irreversibles al……..“suelo” (!). Como si se tratase de una Ley de Suelos!. Con lo cual una vez mas el alcance de la ley es reducido de Territorio a Uso del Suelo.

Llama la atención que el mencionado proyecto de ley específicamente amplía (sin especificar los nuevos alcances) las competencias del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), cuyas competencias definidas por la Ley Forestal son las de regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables.

Es evidente que ese es el paso para lo que sigue en las ”Disposiciones Abrogatorias, Derogatorias y Modificatorias”, entre las que se incluye la anulación el párrafo Final de la Disposición Final Tercera de la Ley INRA, que dice textualmente: “En ningún caso las entidades competentes otorgarán concesiones de tierras forestales, de conservación de la biodiversidad, investigaciones y ecoturismo a personas individuales y colectivas distintas a los propietarios de la tierra, respecto de los cuales la certificación del Instituto de Reforma Agraria acredite derechos de propiedad”. Si se aprobara el mencionado proyecto de ley, se estaría desconociendo la prevalencia de la propiedad agraria sobre la concesión, con fines exclusivamente de entregarlos a personas distintas de sus ocupantes, para que aprovechen de los recursos naturales que se encontraran en él.

La anulación de este párrafo de la Ley INRA, asimismo es coherente con la eliminación del principio de prevalencia del interés colectivo al interés de terceros, comentada líneas arriba.

Sin entrar al análisis de los demás capítulos, que realizaremos en otro artículo, queda clara la intencionalidad del proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial presentado al Parlamento, resultando evidente que nuevamente se busca la manera de abrir el camino para la entrega de los recursos naturales a concesionarios para explotación de recursos forestales o “bienes y servicios ambientales”, como por ejemplo el servicio ambiental que prestan los bosques como generadores de oxígeno o como sumideros de dióxido de carbono, o que empresas farmacéuticas realicen investigaciones y se lleven nuestros recursos para luego patentarlos, desconociendo los derechos de pueblos indígenas y originarios. Asimismo, con esta eliminación podrían concesionarse ecosistemas de alto valor ecoturístico para uso exclusivo de empresas transnacionales. Por cuanto esta ley contempla a todos los recursos renovables, se estaría abriendo el camino para realizar concesiones de uso del recurso agua a terceros, aspecto que ha provocado tantas luchas al pueblo boliviano.

Los términos en que se ha elaborado este proyecto de ley no tienen consenso y tampoco toman en cuenta las recomendaciones existentes en documentos elaborados sobre el tema en el país.

Resulta evidente que el proceso de ordenamiento territorial, como instrumento del Desarrollo Sostenible se aplica en el país a través de diferentes normas no compatibilizadas y de manera completamente descoordinada, por lo tanto requiere de una legislación que permita alcanzar los objetivos de organización territorial que implica. Pero es también claro que la adecuación del espacio social al espacio físico, y viceversa es un proceso absolutamente participativo, que requiere el consenso con los actores sociales y económicos, ya que esto es lo que persigue la planificación regional y el ordenamiento territorial. Por tanto es perverso mutilar los conceptos y principios de un proceso e instrumento del desarrollo sostenible, como es el ordenamiento territorial, para a nombre de él, sentar las bases para la entrega de lo que queda de nuestros recursos naturales, donde sus beneficiarios serán intereses particulares ajenos al país, como ya está ocurriendo con los recursos gasíferos.

1) Miembro FOBOMADE La Paz